Consultatiedocument, p.138-141:

11b. Experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen

11b.1 Aanleiding
Zelfstandigen hebben diverse mogelijkheden om te sparen voor een inkomensvoorziening voor na hun pensioneren. De praktijk leert evenwel dat daarvan slechts beperkt gebruik wordt gemaakt. Hierdoor loopt een grote groep zelfstandigen het risico van een grote inkomensterugval bij pensionering. Het kabinet en sociale partners hebben met elkaar besproken dat dit een zorgelijke ontwikkeling is en dat het belangrijk is dat ook zelfstandigen een pensioen opbouwen. In het licht hiervan zijn in het Pensioenakkoord afspraken gemaakt over pensioensparen door zelfstandigen. Het wordt wenselijk geacht om te bezien hoe de pensioenopbouw onder zelfstandigheden kan worden gestimuleerd.
Eén van de oplossingsrichtingen die wordt verkend is het experimenteren met het (breder) mogelijk maken van pensioenopbouw in de tweede pijler voor zelfstandigen. Zelfstandigen hebben naar huidig recht slechts zeer beperkt toegang tot de tweede pijler. In verschillende sectoren wordt er door sociale partners, zelfstandigenorganisaties en pensioenuitvoerders nagedacht over experimenten waarin zelfstandigen kunnen meedoen in de tweede pijler. De regering wil deze initiatieven vanuit de sectoren graag ondersteunen. Experimenten kunnen nuttig zijn om ervaring op te doen en kunnen leiden tot inzichten om te komen tot een structurele oplossing voor het vraagstuk van pensioensparen door zelfstandigen.
Om experimenten in de tweede pijler te faciliteren wordt met dit wetsvoorstel voorgesteld een zogenoemde experimenteerbepaling in de Pensioenwet op te nemen. Hiermee wordt een grondslag gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur van de Pensioenwet af te wijken, zodat kan worden geëxperimenteerd met het aanbieden van een tweedepijlerpensioenregeling aan zelfstandigen. De keuze om experimenten juist in de tweede pijler te faciliteren en de uitgangspunten van de experimenteerwetgeving worden in de navolgende paragrafen toegelicht.

11b.2 Pensioenopbouw door zelfstandigen
Zelfstandigen bouwen slechts in beperkte mate pensioen op. In tegenstelling tot werknemers die veelal via de werkgever zijn aangesloten bij een pensioenregeling, zijn zelfstandigen in beginsel zelf verantwoordelijk voor het opbouwen van een pensioen. Het pensioen van zelfstandigen bestaat naast de AOW voornamelijk uit eerder opgebouwd pensioen in de tweede pijler, individuele pensioenproducten (de derde pijler) en het eigen vermogen (bijvoorbeeld in hun onderneming of door het aflossen van hun hypotheek; de vierde pijler).
De derde pijler omvat de inleg in pensioenproducten die vrijvallen bij pensionering, zoals een lijfrente-uitkering en/of banksparen. Ondanks dat het aandeel huishoudens dat pensioen spaart in de derde pijler van de zelfstandigen iets hoger ligt (circa 50% van de zelfstandigen) dan bij de huishoudens met alleen werknemers (circa 44% van de werknemers), leert de ervaring dat door zowel deelnemende werknemers als zelfstandigen maar zeer beperkt wordt ingelegd. Uit onderzoek blijkt dat voor zelfstandigen slechts 4 à 5% van het totale pensioeninkomen afkomstig is uit de derde pijler. Bij werknemers gaat het om 2% van het pensioeninkomen. Daarbij geven de onderzoekers wel aan dat ze het belang van de derde pijler mogelijk onderschatten. [voetnoot 190: Netspar Design Paper 91, W. Zwinkels, M. Knoef, J. Been, K. Caminada, K. Goudswaard, Zicht op zzp-pensioen, november 2017.] Voor zover zelfstandigen pensioen hebben opgebouwd in de tweede pijler – vaak in de periode waarin in loondienst is gewerkt – heeft slechts 28% een pensioen dat in een uitkering van meer dan € 4.000 bruto per jaar resulteert. Dit ten opzichte van 50% van de werknemers die een tweede pijler pensioen hebben opgebouwd. [voetnoot 191: CBS, Witte vlek op pensioengebied 2016, november 2018.] Uit onderzoek van Netspar blijkt dat van de huishoudens met alleen zelfstandigen naar verwachting 43% niet een pensioen van 70% van het bruto huishoudinkomen zal bereiken ten opzichte van 31% van de huishoudens met alleen werknemers. [voetnoot 192: Netspar Design Paper 91, W. Zwinkels, M. Knoef, J. Been, K. Caminada, K. Goudswaard, Zicht op zzp-pensioen, november 2017.] Deze gegevens laten zien dat zelfstandigen minder vaak pensioen opbouwen én als zij een pensioen opbouwen veelal een lager pensioen opbouwen.
Ondanks de mogelijkheden die reeds worden geboden aan zelfstandigen om pensioen op te bouwen, loopt een grote groep zelfstandigen het risico van een grote inkomensterugval bij
pensionering. [voetnoot 193: Kamerstukken II 2015/16, 32043, nr. 339.] De regering vindt dit, zeker gezien het aantal zelfstandigen in Nederland, een zorgelijke ontwikkeling. Om die reden wordt het wenselijk geacht om het opbouwen van pensioen door zelfstandigen verder te stimuleren.

Zoals gezegd hebben zelfstandigen op basis van de huidige wetgeving beperkte toegang tot de tweede pijler. In de tweede pijler kan een zelfstandige alleen pensioen opbouwen als de zelfstandige onder de werkingssfeer valt van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds, een verplichtgestelde beroepspensioenregeling of via de vrijwillige voortzetting van de pensioenregeling na beëindiging van de deelneming. In de praktijk wordt weinig gebruikgemaakt van de vrijwillige voortzetting. Zo blijkt uit onderzoek uit 2016 dat slechts ongeveer 650 zelfstandigen op basis van vrijwillige voortzetting pensioen opbouwen in de tweede pijler. [voetnoot 194: Bureau Bartels, Onderzoek vrijwillige voortzetting pensioenfonds voor zelfstandigen, Amersfoort, 27 januari 2016.] Redenen die worden genoemd voor het beperkte gebruik zijn het beperkte pensioenbewustzijn, de beperkte flexibiliteit in de pensioenopbouw en de kosten die vrijwillige voortzetting met zich brengt.

11b.3 Doel van experimenteerwetgeving
Met de experimenteerwetgeving wordt beoogd experimenten te faciliteren waarin het mogelijk is voor zelfstandigen om zich vrijwillig aan te sluiten bij een pensioenregeling in de tweede pijler. Hiermee wordt beoogd te bezien in hoeverre een dergelijke mogelijkheid de opbouw van pensioen door zelfstandigen stimuleert. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de pensioenregeling zich niet hoeft te beperken tot de opbouw van ouderdomspensioen voor de zelfstandige. In lijn met de mogelijkheden die de Pensioenwet biedt kan bijvoorbeeld ook worden voorzien in dekking tegen het risico op overlijden van de zelfstandige door te voorzien in een nabestaandenpensioen.
Er is specifiek gekozen voor experimenten in de tweede pijler, omdat zelfstandigen daar op grond van de huidige wetgeving maar een beperkte toegang toe hebben. Met het introduceren van de mogelijkheid tot vrijwillige aansluiting wordt daarmee een extra mogelijkheid tot pensioen sparen geïntroduceerd voor zelfstandigen. Zelfstandigen kunnen op deze manier profiteren van het collectieve karakter van tweedepijlerpensioenregelingen en de voordelen die daarmee samenhangen. Middels de experimenten zal worden onderzocht of dit het sparen voor de oude dag onder zelfstandigen bevordert. Bovendien kan het voor zelfstandigen die deels in loondienst werken en deels als zelfstandige werkzaam zijn, voordelig zijn als het gehele pensioen bij dezelfde pensioenuitvoerder kan worden opgebouwd. Tot slot draagt het openstellen van de tweede pijler voor zelfstandigen bij aan het verminderen van onderscheid tussen zelfstandigen en werknemers door dezelfde pensioenmogelijkheden te bieden.
Zelfstandigen hebben verschillende mogelijkheden om pensioen te sparen voor de oude dag. Echter uit de praktijk blijkt dat ondanks de verscheidene mogelijkheden die er voor zelfstandigen zijn, zij slechts in beperkte mate pensioen opbouwen. Het is daarom van belang – alvorens te komen tot een structurele oplossing voor het vraagstuk – om te achterhalen wat zelfstandigen daadwerkelijk stimuleert om pensioen op te bouwen, welke elementen in een pensioenregeling belangrijk wordt bevonden door zelfstandigen en of vrijwillige aansluiting aan een pensioenregeling in de tweede pijler kan bijdragen aan het sparen van pensioen. Met de experimenten kan onderzocht worden of het onder voorwaarden openstellen van de tweede pijler voor zelfstandigen leidt tot (a) meer zelfstandigen die pensioen opbouwen, (b) een toename van het totaal individueel opgebouwde pensioen van zelfstandigen en (c) tot een meer toereikende oudedagsvoorziening voor zelfstandigen in de zin van een vervangingspercentage. Dit inzicht is relevant in de zoektocht naar een permanente oplossing voor het vraagstuk van pensioensparen door zelfstandigen.
Naast dat het van belang is dat de aangeboden pensioenregeling voor zelfstandigen voldoet aan de kenmerken van de tweede pijler; collectiviteit en solidariteit dient bij de vormgeving van de experimenten rekening te worden gehouden met de taakafbakeningsafspraken tussen pensioenfondsen en verzekeraars. [voetnoot 195: Artikel 116 e.v., van de Pensioenwet.] De taakafbakening van (bedrijfstak)pensioenfondsen bestaat uit twee onderdelen: de product- en domeinafbakening. In het kader van de productafbakening bestaat er voor pensioenfondsen een verbod op nevenactiviteiten: een pensioenfonds verrichtslechts activiteiten in verband met pensioen en werkzaamheden die daarmee verband houden. [voetnoot 196: Artikel 116, van de Pensioenwet.] Dit betekent voor de deelnemende pensioenfondsen dat zij uitsluitend een regeling mogen aanbieden aan zelfstandigen die direct verband houdt met pensioen. Uit de domeinafbakening volgt dat bedrijfstakpensioenfondsen alleen zelfstandigen mogen aansluiten die als zelfstandigen werkzaam zijn binnen de bedrijfstak van het betreffende bedrijfstakpensioenfonds. Dit betekent dat alleen die zelfstandigen zich bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds kunnen aansluiten, die onder de werkingssfeer van het bedrijfstakpensioenfonds vallen.
In een aantal bedrijfstakken nemen zelfstandigen reeds verplicht deel aan een tweedepijlerpensioenregeling bij een bedrijfstakpensioenfonds, zoals de zelfstandige schilders en stukadoors. Deze verplichte deelname is op grond van de huidige wetgeving toegestaan. In het kader van de experimenteerwetgeving wordt voor zelfstandigen een tijdelijke mogelijkheid tot vrijwillige deelname aan een tweedepijlerpensioenregeling bij een pensioenuitvoerder gecreëerd. Deze tijdelijke deelname op basis van vrijwilligheid is minder ingrijpend dan de verplichte deelname op basis van een verplichtstelling die reeds is toegestaan. Voor zover de pensioenregeling die door een pensioenfonds wordt uitgevoerd voldoet aan de domein- en productafbakening, wordt verondersteld dat de experimenteerwetgeving binnen de taakafbakeningsafspraken valt.
In het vervolg van deze toelichting wordt ingegaan op die onderdelen die de experimentwetgeving in afwijking van de Pensioenwet mogelijk maakt.

11b.4 Experimenteerbepaling
Voorgesteld wordt om door middel van het opnemen van een experimenteerbepaling in de Pensioenwet een grondslag te creëren om bij algemene maatregel van bestuur bij wijze van experiment af te kunnen wijken van enkele bepalingen in de Pensioenwet. Zoals gebruikelijk bij experimenteerwetgeving wordt zowel het doel van de mogelijkheid om af te kunnen wijken van de Pensioenwet, als de bepalingen waarvan kan worden afgeweken expliciet in het voorgestelde artikel verankerd.
Het doel van de afwijking is, zoals hiervoor uitgebreid omschreven, om te bezien in hoeverre het mogelijk maken dat bij wijze van experiment een pensioenregeling ook kan worden aangeboden aan zelfstandigen, de opbouw van pensioen door zelfstandigen stimuleert.
Gelet op de uitzonderlijke omstandigheid dat afgeweken kan worden van hogere regelgeving, dienen de experimenten per definitie een tijdelijk karakter te hebben met een beperkte looptijd. Bij het vaststellen van de looptijd is het evenwel ook van belang om te borgen dat er voldoende tijd beschikbaar is om conclusies te trekken over de effecten van de experimenten en de wenselijkheid van een eventuele bredere toepassing daarvan. Met het oog hierop wordt voorgesteld vast te leggen dat experimenten ten hoogste vier jaar mogen duren en dat experimenten binnen een jaar na inwerkingtreding van de experimenteerbepaling gestart moeten zijn.

Voorgesteld wordt – in afwijking van de Pensioenwet – mogelijk te maken dat bij wijze van experiment een pensioenregeling kan worden aangeboden aan zelfstandigen. In die gevallen gaat als hoofdregel gelden dat de Pensioenwet van overeenkomstige toepassing is. Dit is in lijn met het uitgangspunt dat nu ook geldt als zelfstandigen onder de werkingssfeer vallen van een door een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds uitgevoerde pensioenregeling. [voetnoot 197: Vergelijk artikel 3, van de Pensioenwet.]

Conform de Pensioenwet geldt voor pensioenfondsen dat indien een pensioenfonds meerdere pensioenregelingen uitvoert deze pensioenregelingen één financieel geheel vormen. [voetnoot 198: Artikel 123, van de Pensioenwet.] Het zijn van één financieel geheel brengt met zich dat – indien de pensioenregeling voor zelfstandigen in een aparte pensioenregeling wordt uitgevoerd – er sprake dient te zijn van solidariteit tussen de verschillende pensioenregelingen. Voor pensioenfondsbesturen geldt de norm van evenwichtige belangenafweging. [voetnoot 199: Artikel 105, van de Pensioenwet.] Bij de vormgeving van de pensioenregeling voor zelfstandigen zal het bestuur zich richten naar de belangen van de bij het pensioenfonds betrokken deelnemers, gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden, de pensioengerechtigden en in dit specifieke geval ook de toetredende zelfstandigen. Dit betekent dat het bestuur bij de vormgeving van de pensioenregeling voor zelfstandigen ook rekening dient te houden met de zittende deelnemers. Alle betrokkenen moeten zich op een evenwichtige wijze vertegenwoordigd voelen. Het is aan het bestuur van het pensioenfonds om deze norm in te vullen. Voorstelbaar is dat vrijwillige aansluiting door zelfstandigen bijvoorbeeld op korte termijn een beperkt nadeel oplevert voor de zittende deelnemers, maar op langere termijn positief kan uitpakken voor het collectief. Het is aan het bestuur van het pensioenfonds om te onderbouwen waarom zij de vrijwillige aansluiting en de wijze waarop evenwichtig vindt. Hierbij gelden de reeds bestaande adviesrechten voor het verantwoordingsorgaan en belanghebbendenorgaan, en goedkeuringsrechten voor de raad van toezicht.

Het wordt wenselijk geacht om zelfstandigen flexibiliteit te bieden in de maandelijkse premie-inleg. Dit is gegeven bovenstaande uitgangspunten ook niet bezwaarlijk en naar huidig recht reeds mogelijk (en gebruikelijk) voor zelfstandigen die onder de werkingssfeer vallen van een door een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds en een beroepspensioenfonds uitgevoerde pensioenregeling.

Meer afwijkingen van de Pensioenwet zijn potentieel wenselijk als wordt besloten de experimenten niet op structurele basis voort te zetten en de pensioenopbouw van de zelfstandige in de betreffende pensioenregeling derhalve in beginsel eindigt. Een zelfstandige kan in dat geval na het experiment – indien de betreffende pensioenregeling die mogelijkheid biedt – de pensioenopbouw vrijwillig voortzetten. In aanvulling op deze mogelijkheid kan het wenselijk zijn de zelfstandige meer mogelijkheden te bieden tot een individuele waardeoverdracht en afkoop dan de Pensioenwet naar huidig recht biedt. Dit zal bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt.

Om vast te stellen in hoeverre een experiment aan de doelstellingen heeft voldaan, wordt met dit wetsvoorstel tevens een evaluatie voorgeschreven. Voorgesteld wordt dat uiterlijk negen maanden voor het einde van de werkingsduur van de algemene maatregel van bestuur een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de experimenten in de praktijk zowel voor de experimentdeelnemers al het collectief waartoe de experimentdeelnemers enige tijd onderdeel hebben uitgemaakt, aan het parlement wordt toegezonden. Daarin dient ook te worden ingegaan op de vraag of het wenselijk wordt geacht om de experimenten structureel voort te zetten. In de algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd aan de hand van welke criteria en op welke wijze de experimenten worden geëvalueerd. Pensioenuitvoerders die gaan experimenteren zijn verplicht mee te werken aan een evaluatie, onder andere door gegevens beschikbaar te stellen. Als uit de evaluatie blijkt dat de experimenten voldoende aanleiding geven om de wetgeving te wijzigen om pensioenopbouw door zelfstandigen in de tweede pijler mogelijk te maken zal hiervoor een wetsvoorstel gemaakt dienen te worden.
De uitwerking van de afwijkingen die zijn toegestaan worden, zoals hiervoor aangegeven, nader uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de gegevensbescherming binnen de experimenten die mogelijk worden gemaakt. Voor deze algemene maatregel van bestuur geldt een voorhangprocedure. Een voorhangprocedure wordt wenselijk geacht om de parlementaire betrokkenheid te borgen, aangezien het gaat om afwijkingen van de Pensioenwet bij algemene maatregel van bestuur.

[…]

Consultatiedocument, p. 147:

7. Handeling: experimenten pensioenopbouw zzp-ers
Dit wetsvoorstel regelt slechts dat voor een experiment bij AMvB kan worden afgeweken van onderdelen van de Pensioenwet. Dit veroorzaak als zodanig geen regeldruk.
De eventuele gevolgen voor de regeldruk zullen worden verantwoord bij de experiment-AMvB.

[…]

Consultatiedocument, p. 177-178:

Artikel 150a Pensioenwet
Zoals toegelicht in hoofdstuk 10 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt het wenselijk geacht om wettelijk mogelijk te maken dat bij wijze van experiment kan worden onderzocht wat de effecten zijn van de mogelijkheid voor zelfstandigen om deel te nemen aan een pensioenregeling in de tweede pijler en of dit het sparen voor de oude dag onder zelfstandigen stimuleert. Om dit mogelijk te maken wordt met dit onderdeel voorgesteld in de Pensioenwet een experimenteerbepaling op te nemen.

Met het voorgestelde eerste lid wordt de grondslag gecreëerd voor het treffen van een algemene maatregel van bestuur op grond waarvan bij wijze van experiment voor beperkte duur van verschillende bij of krachtens de Pensioenwet vastgestelde regels kan worden afgeweken. Hiermee wordt aangesloten bij de gebruikelijke werkwijze bij experimenteerregelgeving. In het artikellid is zowel het doel van de experimenten begrensd, als de artikelen waarvan in het kader van de experimenten mag worden afgeweken. Het doel is het onderzoeken van de effecten van de mogelijkheid om een pensioenregeling aan zelfstandigen aan te bieden ten einde het sparen voor de oude dag onder zelfstandigen te stimuleren. In dit kader kan bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3, 17, 65 en 70 van de Pensioenwet. Het toestaan van afwijkingen van deze artikelen biedt de ruimte om de Pensioenwet van overeenkomstige toepassing te verklaren op alle zelfstandigen (afwijking artikel 3) en om in een pensioenregeling keuzevrijheid aan zelfstandigen te bieden voor wat betreft de verschuldigde pensioenpremies (afwijking artikel 17). Voorts kan er bij algemene maatregel van bestuur meer ruimte worden geboden voor afkoop (afwijking artikel 65) en waardeoverdracht (afwijking artikel 70), hetgeen wenselijk kan zijn in de situatie dat een experiment wordt beëindigd en hetgeen bij experiment was toegestaan niet structureel mogelijk wordt gemaakt. Zoals vastgelegd in de tweede zin wordt in de algemene maatregel van bestuur in detail uitgewerkt op welke wijze en gedurende welke periode van welke specifieke artikelen van de Pensioenwet mag worden afgeweken. Het initiatief voor het binnen de toegestane kaders vormgeven van een experiment ligt bij de partijen die de pensioenregeling overeenkomen en de betrokken pensioenuitvoerder.

Gelet op de aard van een experiment en de uitzonderlijke omstandigheid van het bij algemene maatregel van bestuur afwijken van hogere regelgeving, hebben de experimenten per definitie een tijdelijk karakter met een beperkte looptijd. Bij het vaststellen van de looptijd is het evenwel ook van belang om te borgen dat er voldoende tijd beschikbaar is om conclusies te trekken over de
effectiviteit van het experiment en de wenselijkheid van een eventuele bredere toepassing daarvan. Met het oog hierop wordt voorgesteld in het tweede lid vast te leggen dat een experiment ten hoogste vier jaar mag duren en dat experimenten binnen een jaar na inwerkingtreding van de experimenteerbepaling gestart moeten zijn. Dit betreft nadrukkelijk een maximale duur.
Daarnaast is in het tweede lid voorzien in een (beperkte) mogelijkheid om de duur van een experiment te verlengen na de maximale duur van vier jaar. Dit is mogelijk indien besloten wordt de afwijkingen die in het kader van het experiment zijn toegestaan om te zetten in een structurele wettelijke regeling. Het kan in dat geval uit het oogpunt van rechtszekerheid ongewenst en minder efficiënt zijn om, voordat de wet waarmee de structurele situatie wordt gerealiseerd, weer het oude regime te laten gelden. Aan de mogelijkheid tot verlenging is wel de voorwaarde verbonden dat het wetsvoorstel waarmee het experiment wordt omgezet in een structurele wettelijke regeling reeds is ingediend bij de Tweede Kamer. Als dat het geval is, kan het experiment worden verlengd tot het tijdstip waarop deze structurele regeling in werking treedt.

Met het derde lid wordt beoogd te voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling nadere regels te treffen, indien bepaalde onvoorziene gevallen die zich gedurende de looptijd van een experiment voordoen daartoe nopen. Een ministeriële regeling biedt de mogelijkheid om binnen een relatief korte termijn te voorzien in deze nadere regels.

Om vast te stellen in hoeverre een experiment aan de doelstellingen heeft voldaan, is het van belang dat wordt voorzien in een evaluatie. In het voorgestelde vierde lid is vastgelegd dat uiterlijk negen maanden voor het einde van de werkingsduur van de algemene maatregel van bestuur een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van het experiment in de praktijk, alsmede een standpunt inzake de structurele voortzetting ervan, aan het parlement wordt toegezonden. De termijn van zes maanden is gekozen om een evenwicht te hebben tussen (1) de looptijd van het experiment en derhalve de ervaring die is opgedaan en de conclusies die op basis daarvan kunnen worden getrokken en (2) het borgen dat er voldoende tijd is voor overleg met het parlement (dit mede in het licht van het eventueel realiseren van een verlenging van het experiment en het tot stand brengen van een structurele wettelijke regeling). In de algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd aan de hand van welke criteria de experimenten worden geëvalueerd.
Tot slot wordt met het vijfde lid voorgesteld dat een algemene maatregel van bestuur waarin gebruik wordt gemaakt van de experimenteermogelijkheid voor een termijn van vier weken aan het parlement wordt voorgelegd, alvorens deze wordt vastgesteld. Deze parlementaire betrokkenheid is wenselijk, gezien de mogelijkheid die wordt gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuurlijk tijdelijk van de Pensioenwet af te wijken.